Peran dan Posisi NGO dalam Upaya Pemerintah Menegakkan HAM di Papua

Copyrights 2015 Toni Malakian untuk Human Rights Watch

ADA APA DENGAN PAPUA?*

Selama bertahun-tahun, Pemerintah Indonesia kerap bergelut dengan isu Pelanggaran hak asasi manusia (HAM) di Papua yang tak kunjung selesai. Isu tersebut mengemuka baik dalam lingkup nasional maupun internasional. Seperti dikutip dari Kompas.com (19/7/2016), Koordinator Jaringan Damai Papua, Neles Tebay menekankan pentingnya audit HAM di tanah Papua. Adapun hal ini penting dilakukan sebagai restorasi hubungan antara masyarakat Papua dan pemerintah.

Tebay menyatakan bahwa episentrum masalah HAM di Papua adalah rasa curiga pemerintah terhadap 'semua' pihak yang bicara soal HAM. Pemerintah seringkali mencap pihak-pihak itu sebagai pendukung gerakan separatis yang dimotori oleh OPM (Organisasi Papua Merdeka). Sehingga, negara hanya melakukan pendekatan keamanan dengan menempatkan setiap usaha penegakan HAM sebagai gerakan separatis.

Di sisi lain, OPM atau kelompok yang selama ini merasakan diskriminasi dari pusat melihat pemerintah sebagai penjajah. Maka, setiap tindakan yang dilakukan baik diplomasi maupun aksi-aksi kekerasan adalah demi usaha dekolonisasi. Relasi inilah yang menjadi akar dari pelanggaran-pelanggaran HAM yang terjadi di tanah Papua. Selama tidak ada perubahan relasi antara kedua pihak, sulit untuk menciptakan iklim demokrasi di tanah Papua.

Dapat dilihat bahwa konflik di Papua menempatkan dua kubu besar, yaitu Indonesia sebagai negara yang menjunjung tinggi slogan 'NKRI Harga Mati' dan gerakan separatis Papua dengan memoria passionis yang mencoba menuntut lepas dari Indonesia. Kedua kubu, khususnya Pemerintah seolah menghilangkan posisi dan peran pihak ketiga yaitu pekerja HAM dan gerakan sosial Indonesia yang terus melakukan advokasi politik untuk menciptakan iklim demokrasi di Papua. Ketika posisi kelompok ini seharusnya dapat menjadi mediator antara negara dan civil society, keterlibatan mereka dalam advokasi justru sering disalahkaprahkan sebagai potensi ancaman separatis Gerakan Papua Merdeka (Richard, 2011).

APA ITU SEPARATIS?

Dinamika sosial-politik di Papua diwarnai dengan ketakutan akan pengaruh asing. Negara memilih tidak melibatkan pihak asing dalam penyelesaian konflik Papua. Hal ini terlihat jelas dari posisi negara yang dikeluarkan Luhut Binsar Pandjaitan, pada saat menjabat sebagai Menko Polhukam pada Kompas.com. Beliau yakin bahwa permasalahan di Papua dapat diselesaikan tanpa keterlibatan pihak asing. Hal serupa juga dipaparkan Wiranto yang sekarang menggantikan jabatan Luhut. Tidak hanya itu, Freddy Numberi, Gubernur Papua periode 1998-2001 (Kompas.com, 18/10/2016) menyatakan bahwa tidak perlu untuk terlalu menanggapi dunia internasional terkait isu pelanggaran HAM di Papua. Oleh karena itu, penting untuk mengetengahkan definisi separatis dalam tulisan ini agar dapat melihat apakah advokasi HAM dan upaya demokratisasi di Papua merupakan sebuah potensi separatis?

Demikian dipahami untuk memberi penekanan pada fakta bahwa semua advokasi HAM dan demokrasi yang dilakukan LSM (Lembaga Swadaya Masyarakat)/NGO (Non-Governmental Organization) bukanlah usaha untuk mengoyak kesatuan NKRI. Dengan begitu, negara bisa berpikir ulang terkait kebijakannya menutup akses NGO dalam usaha untuk mereduksi ketimpangan yang terjadi di Papua.

Separatis, atau dikenal dengan istilah insurgensi, diartikan sebagai perjuangan antara pihak yang tidak berkuasa terhadap pihak penguasa, di mana pihak yang tidak berkuasa menggunakan secara sadar kemampuan politiknya. Adapun kemampuan politik dilakukan untuk mencapai legitimasi politik. Dalam hal ini, legitimasi merupakan pernyataan yang digunakan untuk memposisikan 'yang benar' dan 'yang salah' dalam populasi tertentu. Tipe gerakan separatis dibagi menjadi tujuh: anarkis, egalitarian, tradisionil, pluralis, secessionis, reformis, dan konservasionis.

Pada dasarnya, penyebab gerakan separatis adalah akibat kurangnya keterlibatan kelompok minoritas dalam pengambilan keputusan politik serta ketimpangan sosial-ekonomi yang terjadi. Spencer Metta dalam tulisan JP Solossa berjudul Otonomi Khusus Papua: Mengangkat Martabat Rakyat Papua di dalam NKRI, mengelompokan tujuh faktor utama sumber separatis yaitu: kecemburuan tidak berdasar terhadap kaum pesaing, pelanggaran HAM termasuk di dalamnya pelanggaran hak-hak kebudayaan, sosial, ekonomi, dan agama, upaya pemimpin politik untuk membakar rasa kebencian rakyat terhadap rezim kekuasaan tertentu, adanya dominasi kelompok tertentu yang enggan membagi kekuasaan, pengeksploitasian yang membuat kaum minoritas rugi secara ekonomis, upaya melindungi kebudayaan dari dominasi kebudyaan nasional, serta harapan akan modernisasi yang ditentang oleh kaum minoritas.

NGO SEBAGAI SALAH SATU AKTOR KONFLIK PAPUA

Muridan Widjojo, dalam buku Papua Road Map: Negotiating the Past, Improving the Present, and Securing the Future (2009: 20-21, 27), memaparkan bahwa setiap konflik dalam ranah politik melibatkan keberadaan aktor-aktor yang menghadirkan wacana dan kepentingan yang berbeda. Jadi, posisi pekerja HAM dan gerakan sosial baik dalam lingkup nasional maupun internasional tidak serta-merta dapat diterjemahkan sebagai potensi gerakan separatis.

Kehadiran NGO memang sebagai aktor dalam Konflik Papua dengan kepentingan demokratisasi di Papua lewat wacana HAM, gender, dan good governance. Namun, konflik yang terjadi terjadi justru disebabkan oleh permasalahan kekerasan politik, pelanggaran HAM, inkonsistensi Otsus, dan kegagalan pembangunan.

Penelitian LIPI (2004) memaparkan bahwa kelompok-kelompok tengah (Merah Muda, Biru Muda, atau Merah Biru) tidak ditempatkan dalam oposisi biner karena berada di wilayah abu-abu. Dalam tulisan ini, konteks pekerja HAM yang dimaksud (kelompok-kelompok tengah) adalah keterlibatan NGO dan organisasi sosial seperti: ALDP (Aliansi Demokrasi untuk Papua), LBH (Lembaga Bantuan Hukum), YALI (Yayasan Lingkungan), Komisi untuk Orang Hilang dan Korban Kekerasan (KontraS), SPP (Solidaritas Perempuan papua), DAP (Dewan Adat Papua), Kepala-kepala Suku, Gereja Katolik, Gereja Protestan, Media Massa, dan akademisi (LIPI 2004: 133-142).

Selain itu, International Non-Governmental Organization (INGO) juga hadir sebagai aktor seperti: Amnesty International (AI) , Human Rights Watch (HRW), Institute for Papuan Advocacy and Human Rights (IPSR/ELSHAM), (Asian Legal Resource Centre) ALRC, Asian Indonesia and Tribal People Network (AITPN), International Crisis Group, Human Rights First (HRF), Australia West Papua Association (AWPA), Pacific Caucus, Reporteur Sans Frontiers (RSF), International NGO Forum on Indonesian Development (INGOFID), Churches on International Affairs of the World Council of Churches (CCIAWCC), Justice and Peace Netherlands, West-Papua Network Germany, United Evangelical Mission (UEM) juga dapat dikategorikan sebagai kelompok tengah atau abu-abu.

Sementara itu, dua kubu besar lainnya disebut sebagai kelompok-kelompok pro-kemerdekaan (MS = Merah Sekali) dan kelompok-kelompok pro-NKRI (BS = Biru Sekali). Adapun kubu MS terdiri dari OPM, TPN (Tentara Pembebasan Nasional), DEMMAK (Dewan Musyawarah Masyarakat Koteka), PDP (Presidium Dewan Papua), Panel Papua, Satuan Tugas Papua, Dewan Revolusioner OPM, Kelompok Internasional Pro-Kemerdekaan (LIPI 2004: 124-128).

Sementara itu, kubu BS terdiri TNI (Komando Daerah Militer, Komando Pasukan Khusus, Komando Strategis Angkatan Darat), Kepolisian Republik Indonesia (Polri), Barisan Merah Putih, Milisi Laskar Jihad, dan kerukunan Kluarga Sulawesi Selatan (KKSS) (LIPI 2004: 128-131).

Namun keberadaan kelompok tengah seringkali hilang karena mereka dianggap tidak mendukung strategi kedua kelompok, baik MS maupun BS. Posisi netral kelompok tengah menjadikannya lemah sebagai aktor dalam konflik Papua. Sehingga, keberpihakan rakyat dan kelompok internasional mengarah pada kelompok MS (Widjojo, 2009: 22).

NGO DI PAPUA: PERSPEKTIF DAN PERAN

Sebagai respon dari pelanggaran-pelanggaran HAM, NGO lokal maupun internasional hadir untuk mengusahakan kondisi yang lebih baik bagi masyarakat Papua. Pada level lokal, NGO di Papua terlibat dalam monitoring dan investigasi pelanggaran HAM, advokasi korban, kampanye penegakan HAM, pendidikan dan penyelenggaraan konferensi dan workshop (Tebay, 2005: 25). Sementara pada level internasional, NGO berusaha untuk mempublikasi Konflik Papua dan melakukan negosiasi dengan pemerintah.

Pencapaian sebuah sistem di mana HAM dihargai secara universal merupakan tujuan utama dari setiap NGO. Walaupun demikian, tujuan ini selalu dikaitkan dengan wacana self-determination di Papua. Hal ini menunjukkan bahwa, dalam prakteknya, situasi di Papua menghadirkan beberapa tingkatan bagi promosi HAM dan keefektivitasan NGO yang bergerak dalam HAM.

NGO yang bergerak di bidang HAM bertujuan untuk memberi masukan dalam terkait pembuatan kebijakan, terutama isu seputar self-determination. NGO juga berguna untuk melakukan usaha pendekatan efektif untuk mempromosikan dan mensosialisasikan HAM.

Self-determination atau penentuan hak sendiri merupakan perdebatan kebijakan di antara NGO. Dalam praktiknya, gerakan NGO di Papua sejalan dengan filosofi liberal, namun usaha NGO dalam mengacu pada tindak self-determination jelas memiliki ramifikasi politik yang memperlihatkan adanya 'perspektif realisme' yang hadir dalam tindakannya (Gilbert, 2008: 96).

Jika dilihat konteks historis NGO di Papua, dalam periode antara PEPERA pada tahun 1969 dan kejatuhan rezim Soeharto tahun 1998, aktivitas NGO dalam mempromosikan HAM di Papua sangat terbatas. Pada periode ini, hanya sedikit NGO yang mempublikasikan pelanggaran-pelanggaran HAM di Papua dalam tataran internasional. Kondisi politik antara penduduk Papua juga mempersulit efektivitas struktur organisasi NGO. Pemerintah Indonesia, pada saat itu, bergerak cepat dan brutal dalam 'membungkam' pihak oposisi (Riker, 2000), sehingga advokasi HAM justru dilakukan oleh organisasi berbasis agama. Di Papua sendiri, agama Kristen memiliki pengaruh besar pada civil society di Papua. Keberadaan gereja dan NGO lokal dalam gambaran tahun 1998 merupakan refleksi dari Kristianitas dalam budaya di Papua.

Hubungan antara NGO lokal dan internasional menjadi penting dalam konstelasi politik di Papua. Dalam hal ini, mekanisme NGO yang memiliki jaringan kerja global tentu melibatkan NGO HAM di seluruh dunia. Informasi yang didapatkan dari NGO lokal akan disebarluaskan ke NGO internasional. Setelah itu, data pelanggaran akan disampaikan pada Badan-badan PBB dan Special Raporteur yang memantau masalah HAM (Richard, 2011).

Selain itu, NGO internasional juga aktif mengangkat isu pelanggaran HAM di Papua ke forum PBB untuk menekan pemerintah Indonesia agar segera menyelesaikan Konflik Papua. Beberapa isu pelanggaran HAM Papua yang diangkat NGO dalam forum PBB, antara lain: Kasus kekerasan dan penyiksaan, Kasus Abepura (Desember 2000), Wasior (Juni 2001), Wamena (April 2003), Abepura Berdarah (Maret 2006), Pembunuhan Theys Hiyo Eluay (2001) dan Opinus Tabuni (2008). Pembangunan Papua yang tidak dialaskan nilai-nilai lokal, diskriminasi orang Papua dalam dunia kerja, perampasan tanah adat karena Transmigrasi dan pembangunan kamp militer tanpa kompensasi pada masyarakat adat. Kekerasan simbolis akibat pengibaran bendera Bintang Kejora yang diakhiri penangkapan oleh aparat dari tahun 1998-2008, Operasi di Paniai (1998), Puncak Jaya (2004), dan Tolikara (2005), dan kegagalan Otsus

Namun seiring perkembangannya, pemerintah justru membatasi bahkan menutup akses NGO Internasional ke Papua (HRW, 2015). Laporan terakhir dikutip dari Ellva Rori, selaku Koordinator Oxfam wilayah timur Indonesia: "Kebijakan dari Kementerian Sosial menyatakan bahwa semua izin kerja sama dari semua NGO Internasional tidak dapat diperpanjang lagi. Hanya dapat bekerja di Papua sampai Desember 2015" (BBC, 13/12/2015).

Beberapa contoh lain terkait pembatasan negara terhadap NGO, yaitu: Peace Brigades International dipaksa untuk mengakhiri pekerjaannya di Papua pada tahun 2011, dengan menolak travel permit para volunteer ke daerah pedesaaan. Dalam beberapa tahun terakhir, visa yang diajukan Amnesty Internasional dan HRW selalu ditolak. Pada tahun 2010, NGO Cordaid dihentikan karena dianggap mendukung aktivis Papua (kelompok MS). Pada tahun 2009, pihak otoritas memaksa International Committee of Red Cross untuk menutup kantornya di Papua.

Pembatasan akses negara pada NGO sunguh disayangkan. Demikian terjadi karena kegiatan yang dilakukan NGO Internasional bersifat katalis dalam pembangunan. Sebagai contoh, Oxfam Internasional, bekerja sama dengan KIPRa (Konsultasi Independen Pemberdayaan Rakyat), berupaya meningkatkan kesejahteraan petani kakao dengan memberi penyuluhan, pembinaan, dan penyediaan peralatan penunjang lainnya.

REKOGNISI SOVEREIGNTY LEWAT ADVOKASI SEBAGAI SOLUSI

Pada konteks hubungan internasional saat ini, permasalahan Papua dan usaha yang dilakukan NGO memberi pemahaman bahwa adanya advokasi HAM dan kedaulatan negara justru mengarah pada konflik. Dalam kasus Papua dan Pemerintah Indonesia, bentuk legitimasi negara adalah sebuah realitas politik yang tidak mudah dinegosiasikan, baik lewat perjuangan internal maupun usaha melobi komunitas internasional. Dari peristiwa ini, maka dapat disimpulkan bahwa penolakan pemerintah atas 'bantuan pihak asing' dan represi militer bukanlah solusi dari usaha untuk de-eskalasi konflik. Pemerintah perlu merekognisi konsep sovereignty lewat advokasi sebagai solusi alternatif Konflik Papua.

Kedua, perlu adanya perhatian lebih akan dialog HAM di Papua dalam lingkup internasional terutama yang melibatkan pemerintah. Untuk menjembatani solusi kedua, posisi kelompok tengah menjadi penting dalam menjembatani konflik antara kelompok MS dan BS di Papua, tanpa menimbulkan 'ancaman separatis' dalam konteks kepentingan Indonesia.

Usaha NGO lokal rentan dikategorikan dengan ancaman separatis, sementara kampanye internasional dapat menciptakan ruang politik lebih besar dan lebih bersifat netral. Mekanisme ini dapat merefleksikan implementasi dari pemahaman 'realistic liberalism'. Oleh karena itu, keberadaan NGO internasional dan dibarengi dengan kontribusi NGO lokal serta civil society yang berorientasi pada solusi konflik Papua tentu dapat menciptakan iklim 'terbuka akan dialog'. Hal ini perlu terus diusahakan agar level 'ancaman separatis' di mata negara dapat menurun.

Dapat dilihat bahwa pendekatan perdamaian dalam level internasional justru membawa dampak positif daripada menimbulkan potensi separatis. Salah satu contohnya adalah UN Review 2005: West Papua Action Special. Hal itu merupakan kampanye internasional yang dilakukan untuk mengkaji ulang PEPERA dan mencuri banyak perhatian kalangan NGO HAM Internasional sehubungan Konflik Papua. Selanjutnya pada level domestik, usaha untuk mengelaborasi kampanye internasional dapat dilakukan dengan membedakan antara non-political dan political rights. Pembedaan itu perlu dilakukan untuk mereduksi konsekuensi politik negatif yang mungkin timbul.

Perlu ditekankan bahwa generalisasi potensi ancaman separatis di kalangan NGO domestik bukanlah sesuatu yang bijak. Banyak aktor dalam Konflik Papua yang melakukan pendekatan 'menolak kekerasan' dan mengadvokasi dialog sebagai alternatif kampanye HAM pada level domestik. Awalnya, dorongan untuk melakukan dialog justru hadir di kelompok tengah sebagai usaha demokratisasi di Papua. Hal ini tetap menjadi 'gaung' dalam pergerakan kelompok tengah (Bonay & McGrogy, 2004: 40; Faith-Based Network on West Papua, 2005; Catherine Scott & Tebay, 2005; Tebay. 2006).

Sebagai contoh, pergerakan NGO lokal dan civil society group ketika mengadakan konferensi Papua: Land of Peace di Jayapura pada Oktober 2002. Dalam konferensi ini, baik dari kelompok MS dan BS menyatakan bahw segala bentuk kekerasan di Papua sebagai sebuah tindakan yang tidak solutif dan justru memperparah dialog yang mengarah pada Papua damai.

Selain itu, usaha 'dialog' juga terlihat dari pemerintah dan NGO di pada tahun 2008, LIPI mengeluarkan Papua Road Map sebagai pemetaan konflik dan usaha mencari solusi alternatif di Papua. Dalam proses pencapaiannya, LIPI bekerjasama dengan JDP (Jaringan Damai Papua) yang dengan konsisten membangun usaha dan pendekatan dialog Jakarta-Papua.

Usaha-usaha rekonsiliasi terus dilakukan NGO yang tertuju pada pemerintah agar dapat mengurangi kehadiran militer di tanah Papua. Sementara itu, dukungan internasional terus berjalan lewat usaha untuk membuka ruang politik dalam agenda kampanye internasional. Contohnya, laporan-laporan yang dikeluarkan HRW sebagai NGO Internasional yang memiliki pengaruh besar di dunia internasional. Berikut beberapa laporan terkait pelanggaran HAM yang terjadi di Papua yang dikeluarkan HRW: Kopassus Siksa Orang Papua di Merauke (2009), Protes dan Hukuman Tahanan Politik di Papua (2007), Violence and Political Impasse in Papua (2001), Endemic Abuse and Impunity in Papua's Central Highlands (2007), dan Something to Hide? Indonesia's Restrictions on Media Freedom and Rights Monitoring in Papua (2015).

ADAKAH PROGRES DALAM PROSES PERDAMAIAN DI PAPUA?

Adanya progres terlihat dalam pemerintahan Jokowi saat ini seperti dikutip dalam Kompas.com (01/07/2016) dalam diskusi bertajuk "Merumuskan Kebijakan Konstruktif dalam Upaya Penyelesaian Konflik Papua," Jaleswari Pramodharwardani, Deputi V Bidang kajian Politik dan Pengelolaan Isu-isu Hukum, Pertahanan Keamanan dan HAM Kantor Staf  Presiden, menyatakan bahwa Jokowi tidak lagi melakukan pendekatan militer, namun pendekatan pembangunan yang fokus pada kesejahteraan. Usaha untuk menyelesaikan pelanggaran di Papua juga dilakukan. Pemerintah menyatakan sedang menangani kasus Wasior (2001), Wamena (2003), dan Paniai (2014). Apresiasi patut diberikan, namun proses ini harus terus dipantau agar tidak jalan di tempat.

Tantangan akan usaha penyelesaian juga berada pada jajaran birokrasi yang memiliki pengetahuan yang minim tentang Papua. Hal inilah yang harus diberikan perhatian lebih agar tidak menghambat pendekatan kesejahteraan. Untuk itu, usaha untuk melakukan dialog harus terus dilakukan. LIPI, dalam hal ini, terus mengusahakan dialog dan solusi akan Konflik Papua yang dirangkum dalam Papua Road Map jilid 2. Peluncuran Papua Road Map 2 dilakukan tanggal 14 Oktober 2016 lalu.

Empat agenda yang ditawarkan dalam Papua Road Map jilid 2, seperti ditulis dalam Papua Post (17/10/2016) yaitu: rekognisi yang berorientasi pada pemberdayaan Orang Asli Papua sebagai kompensasi atas marjinalisasi dan diskriminasi, pembangunan berparadigma baru dengan orientasi pemenuhan hak dasar rakyat Papua di bidang pendidikan, kesehatan, dan pelayanan publik, dialog berlandaskan rasa saling percaya sebagai upaya berdamai dengan sejarah masa lalu dan menyamakan persepsi dalam memandang masa depan, dan rekonsiliasi yang mengarah pada pengungkapan kebenaran atas kekerasan dan pelanggaran HAM serta kesediaan otoritas negara untuk mengakui kekeliruan masa lalu

Di luar progres positif, satu kritik perlu disampaikan pada pemerintah dalam usahanya mencari solusi terhadap Konflik Papua. Apabila pemerintah memang melakukan pendekatan pembangunan yang fokus pada kesejahteraan Papua, pemerintah seharusnya tidak perlu menutup keterlibatan pihak asing sebagai katalis pembangunan. Perlu ditegaskan bahwa keberadaan NGO dan komunitas internasional bukan sebagai ancaman separatis bagi kedaulatan NKRI. Peran NGO dan komunitas internasional justru dapat membantu pemerintah 'mempercepat' pembangunan di Papua.

*) Tulisan dibuat untuk Majalah Lentera edisi November 2016